Thời gian gần đây, phương thức đổi đất lấy hạ tầng thông qua các dự án xây dựng – chuyển giao (BT) gây bức xúc lớn trong dư luận. Những ồn ào chủ yếu xoay quanh sự chênh lệch về giá trị đất đối ứng và giá trị dự án hạ tầng giao cho nhà đầu tư BT. Nhiều nghi vấn được đặt ra, rằng có thể cơ quan chức năng biết rõ sự chênh lệch nhưng vẫn chấp thuận để doanh nghiệp triển khai dự án, rằng do đâu doanh nghiệp được khai khống, đội vốn dự án để lấy cớ đòi hỏi một quỹ đất mới lớn hơn? Bàn về vấn đề .
Qua rồi thời kỳ giao dịch “hàng đổi hàng”
Krish Nguyen: Thời gian qua, việc đổi đất lấy hạ tầng nổi lên như một phong trào ở nhiều địa phương. Những quỹ “đất vàng”lần lượt rơi vào tay doanh nghiệp chỉ để đổi lấy một vài km đường, tạo nên sự nghi ngại trongcông luận. Ông đánh giá như thế nào về câu chuyện “đổi đất lấy hạ tầng”, thưa ông?
GS. Đặng Hùng Võ: Cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” được coi như sáng kiến của Bà Rịa – Vũng Tàu từ những năm 1990. Ngân sách nhà nước tại địa phương không đủ để phát triển hạ tầng mà Nhà nước lại chỉ có đất đai là quý. Vậy là Nhà nước hợp đồng với nhà đầu tư theo kiểu: họ bỏ tiền ra xây dựng hạ tầng và Nhà nước sẽ trả bằng đất đai. Trên thực tế, hạ tầng thường là một con đường nào đó và đất đem đổi lại là đất hai bên đường.
Gần đây, đã có nhiều dự án đổi một khu đất khác phát triển theo một dự án riêng lấy hạ tầng là các công trình về xử lý ô nhiễm môi trường hay phòng chống thiên tai. Đất đem đổi thường là đất để xây dựng nhà ở hay để phát triển khu dân cư, khu đô thị.
Vấn đề trung tâm ở đây là giá trị đem ra trao đổi như thế nào. Cụ thể, giá trị con đường hay công trình hạ tầng nói chung được xây dựng do ai định giá, ai quyết toán và kiểm toán ra sao, kể cả kiểm toán kỹ thuật để xác định chất lượng hay chỉ lấy theo giá trị khái toán trong dự án. Đất đai hai bên đường đem đổi lấy con đường được tính theo giá đất nông nghiệp hay đất ở, đất ở đã có con đường hay chưa có con đường. Tương tự như vậy, đất để thực hiện dự án xây dựng nhà ở, khu đô thị cũng được định giá ra sao. Tất cả phần giá trị của hạ tầng và giá trị đất đai đem ra đổi chác hoàn toàn mù mờ, chưa hề có quy định của pháp luật nào bảo đảm tính mạch lạc tới mức tạo được tính nhất quán trong thực thi.
Từ kinh nghiệm đổi đất lấy hạ tầng ở Bà Rịa – Vũng Tàu, nhiều địa phương khác đã đua nhau áp dụng như Quảng Ninh, Hà Tây (cũ). Trung ương thấy “hay”cũng đã đưa vào quy định chính thức cơ chế “sử dụng quỹ đất để phát triển hạ tầng” tại Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai (1998). Độ mù mờ về giá trị quy định trong luật này cũng không khá hơn những gì đã xảy ra trên thực tế.
Đến năm 2004, Nghị định số 181/2004/NĐ-CP đã chính thức “khai tử” cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” bằng quy định thực hiện đấu giá đất sau khi phê duyệt quy hoạch hạ tầng để lấy tiền xây dựng hạ tầng hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất. Đến 2007, một số nhà đầu tư đã đề xuất dự án BT (xây dựng – chuyển giao) mà Nhà nước trả bằng đất đã được Ủy ban nhân dân (UBND) một số tỉnh chấp thuận và phê duyệt.
Tuy nhiên, dự án BT chỉ là hình thức mới phủ lên nội dung cũ “đổi đất lấy hạ tầng”, chẳng qua là “bình mới rượu cũ”. Cả nhà quản lý và nhà đầu tư vi phạm quy định tại Nghị định số 181 nhưng dự án vẫn được thực hiện và không ai bị quy là vi phạm pháp luật cả.
Đến 2009, Chính phủ lại ban hành nhiều nghị định cho phép thực hiện các dự án BT mà nội dung là cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” (Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, hợp đồng BTO và hợp đồng BT; Nghị định số 24/2011/NĐ-CP ngày 05/4/2011 sửa đổi một số điều của Nghị định số 108/2009/NĐ-CP).
Luật Đất đai 2013 tiếp tục giữ cơ chế đấu giá đất để lấy tiền phát triển hạ tầng nhưng lại chấp nhận cơ chế dự án BT mà chỉ quy định về thẩm quyền giao đất, không có quy định chi tiết nào về định giá hạ tầng cũng như định giá đất đai để trả cho nhà đầu tư hạ tầng. Đến nay, hàng loạt dự án BT đã được nhiều nhà đầu tư đề xuất tại Hà Nội, TP.HCM và nhiều địa phương khác. Nhiều dự án đã được lãnh đạo địa phương chấp thuận và báo chí đã cảnh báo về kẽ hở của BT.
Vào quý 1-2017, khi Chính phủ đưa ra nhiều quyết định kiểm soát chặt chẽ các dự án BOT (xây dựng – kinh doanh – chuyển giao), nhiều nhà đầu tư đã thể hiện ý định không đề xuất các dự án BOT mà chuyển sang đề xuất các dự án BT.“Không làm đổi đất lấy hạ tầng” nhưng làm BT, trong khi bản chất hai hình thức này là một.
Cũng cần phải thừa nhận, ưu điểm của thể loại dự án đầu tư công-tư tạo khả năng phát triển nhanh hệ thống hạ tầng cả về kinh tế, xã hội, môi trường,đáp ứng nhu cầu phát triển đất nước mà Nhà nước không phải chi ngân sách, chỉ phải chi tài sản, đất đai của Nhà nước. Tuy nhiên, ưu điểm này chỉ là thực khi Nhà nước bán tài sản được giá thấp hơn giá xác định để trả cho nhà đầu tư đã bỏ tiền ra xây dựng công trình hạ tầng.
Trong khi đó, nhược điểm của phương thức BT là nhiều hơn. Thay vì trả nhà đầu tư công trình hạ tầng bằng tiền thì Nhà nước trả bằng tài sản công, tức là thay giao dịch tài sản thông qua tiền tệ bằng giao dịch dưới dạng “hàng đổi hàng”. Ai thạo về thương mại thì cũng biết rằng hình thức giao dịch “hàng đổi hàng” chỉ được áp dụng trong giai đoạn thương mại kém phát triển.
Rõ ràng, việc thực hiện các dự án BT thời gian qua đã bộc lộ nhiều sai phạm và bất hợp lý, từ quy trình, thủ tục đến giá trị đất đem đổi. Vậy theo ông, do đâu chính quyền vẫn liên tục chấp thuận cho các doanh nghiệp triển khai hạ tầng theo hình thức này mà không phải là đấu giá rồi lấy tiền đó xây dựng hạ tầng?
Về nguyên tắc, ở những khu vực phát triển nên đấu giá đất để xây dựng hạ tầng. Đó là cách tốt nhất đảm bảo minh bạch từng công đoạn. Thế nhưng nhiều nơi vẫn đề nghị đổi đất lấy hạ tầng. Việc này sẽ giúp chính quyền “nhẹ tay”, không phải lo gì cả, đất thậm chí chưa giải phóng mặt bằng (GPMB) chứ không có đất sạch. Như vậy, câu chuyện GPMB rất vất vả đã được đẩy ngay cho chủ đầu tư.
Đó là cách mà chính quyền thấy tiện nhất, không cần quan tâm giá cả, quản lý dễ dàng, nhất là khi chính quyền ký hợp đồng BT với chủ đầu tư có thương hiệu, chủ đầu tư muốn giữ thương hiệu phải thực hiện nghiêm chỉnh mọi quy trình. Chỉ cần chủ đầu tư làm cho dự án hạ tầng này thì sẽ được đối ứng một khu đất, dù khu đất đó có dân đang sinhsống. Sau này từ quy hoạch, GPMB đến xây dựng là việc của chủ đầu tư, dân ủng hộ hay phản đối là phản đối chủ đầu tư.
Nhiều địa phương dù biết giá trị quỹ đất đem đổi chênh lệch rất nhiều so với giá trị hạ tầng, chi phí nhiều hơn lợi ích hiện tại nhưng vẫn chấp nhận đổi. Điều này cũng có 2 khả năng. Có thể trong câu chuyện này có sự bắt tay giữa chủ đầu tư với cán bộ nhà nước. Nhưng nói đi cũng phải nói lại, có những trường hợp, lãnh đạo cấp tỉnh có tầm nhìn, nhận thấy những lợi ích trong tương lai có thể thu được và chứng minh được tầm nhìn đó. Trong trường hợp này, tôi cho rằng không nên phê phán.
Dự án xây dựng tuyến đường từ Ngọc Thụy đến khu đô thị Thượng Thanh có chiều dài 3,8 km (quận Long Biên) được phê duyệt theo hình thức BT sau 5 năm vẫn còn ngổn ngang.
Khoảng trống pháp luật
Trên thực tế, những dự án BT sau khi giao cho nhà đầu tư thực hiện, nơi thì chậm tiến độ, nơithì đội vốn, có dự án doanh nghiệp đã nhận quỹ đất đối ứng rồi mải mê tiến hành xây dựng, phân lô bán nền, bỏ quên phân hạ tầng giao cho Nhà nước. Theo ông, có tình trạng này là do đâu?
Điều này xuất phát từ khung pháp luật cho BT còn quá yếu kém. Đến nay, các dự án BT được quy định ở khá nhiều văn bản quy phạm pháp luật nhưng lại đang tồn tại nhiều khoảng trống và còn chồng chéo lẫn nhau.
Cụ thể, Luật Đất đai 2013: Chỉ có Khoản 3 Điều 155 (Đất sử dụng vào mục đích công cộng; đất để thực hiện dự án BT và dự án BOT) quy định về việc Nhà nước giao cho nhà đầu tư quản lý diện tích đất để thực hiện dự án. Ngoài ra không có quy định cụ thể nào về đất đai, loại đất, giá trị đất đai để trả cho nhà đầu tư khi thực hiện các dự án BT.
Nghị định số 43/2014/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai có riêng Điều 54 quy định về đất để thực hiện dự án BT và BOT, nhưng cũng chỉ quy định về việc Nhà nước giao đất và chuyển giao đất, không hề có quy định gì về loại đất đem đổi và xác định giá trị đất đai đem đổi.
Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư có 5 nội dung liên quan tới dự án BT được quy định.Trong đó, phân tích sâu hơn về khía cạnh chi phí – lợi ích có thể thấy, nhiều bất lợi cho Nhà nước khi thực hiện nghị định này. Cụ thể, việc giao đất để trả cho nhà đầu tư hạ tầng trước khi hoàn thành công trình hạ tầng là không phù hợp vì cơ chế Nhà nước quy hoạch hạ tầng, đấu giá khu đất để trả cho nhà đầu tư lấy tiền xây dựng hạ tầng sẽ mang lại hiệu quả cao hơn.
Không có quy định chi tiết về đánh giá chất lượng, định giá giá trị công trình hạ tầng và định giá khu đất để trả cho nhà đầu tư là một khoảng trống pháp luật rất lớn.
Nghị định khẳng định hợp đồng BT là căn cứ chủ yếu để hai bên Nhà nước và nhà đầu tư thực hiện nhưng lại không có quy định cụ thể về loại hợp đồng này, rằng nội dung có gì, cách thức làm ra sao, ai là người kiểm soát và kiểm soát từ đâu, nếu không thực hiện như cam kết thì bị xử lý thế nào… Đât cũng là một khoảng trống lớn về pháp luật.
Về nguyên tắc, đất đai trả cho nhà đầu tư chỉ được thực hiện sau khi công trình hạ tầng đã được hoàn thành, nghiệm thu về chất lượng, quyết toán tài chính và kiểm toán độc lập vì lúc đó mới biết rõ giá trị cụ thể.
Tuy nhiên, Nghị định số 15 cho phép thực hiện ngay trong lúc đang triển khai xây dựng công trình hạ tầng, tùy thuộc vào thỏa thuận giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư dự án BT. Quy định như vậy chứa đựng nguy cơ thất thoát tài sản đất đai. Hơn nữa, việc trả đất đai cho nhà đầu tư dự án BT trước khi hoàn thành công trình hạ tầng đặtra vấn đề tại sao không đấu giá đất để lấy tiền xây dựng công trình hạ tầng.Đó là kẽ hở pháp luật mà Nghị định 15 tạo ra.
Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017 cũng có 2 điều quy định liên quan tới dự án BTlà điều 44 và điều 117. Tuy nhiên, quy định này cũng chỉ là khung chung, trong đó giá trị được xác định phù hợp với giá trị thị trường, căn cứ vào quy định của các loại pháp luật có liên quan. Mặc dù luật này có mở rộng thể loại tài sản công để trả cho nhà đầu tư, nhưng trên thực tế các nhà đầu tư dự án BT chỉ đòi trả bằng đất ở được sử dụng vô thời hạn.
Như vậy, có thể thấy dự án đầu tư theo hình thức BT được quy định với nhiều nội dung chi tiết hơn tại Nghị định số 15 và Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017, nhưng lại quá sơ sài trong quy định tại Luật Đất đai 2013 và các nghị định hướng dẫn thi hành. Những quy định này vẫn tồn tại các khoảng trống pháp luật, các quy định vẫn chỉ ở dạng quy định chung, trong khi rất cần một khung pháp luật cụ thể về xác định giá trị công trình hạ tầng và xác định giá trị đất đai phải trả cho nhà đầu tư.
Cần có một nghị định cho BT
Từ những phân tích nêu trên, theo ông, pháp luật về BT cần có những điều chỉnh nào để đảm bảo việc thực hiện những dự án theo hình thức này sẽ diễn ra một cách minh bạch, hiệu quả?
“Cần có quy định chi tiết về yêu cầu phân tích chi phí – lợi ích giữa cơ chế BT và cơ chế Nhà nước đấu giá tài sản công để lấy tiền xây dựng hạ tầng”.
Điều cần làm hiện nay là hoàn thiện các quy định pháp luật về đầu tư theo hình thức BT dưới dạng một nghị định của Chính phủ dưới ô của Luật Đầu tư công 2014 hoặc dưới ô của Luật Quản lý, sử dụng tài sản công. Trong đó quy định về điều kiện áp dụng, phạm vi áp dụng, nội dung hợp đồng BT, quy trình đánh giá chất lượng hạ tầng và định giá hạ tầng, yêu cầu về định giá khu vực đất và tài sản gắn liền đem đổi lấy hạ tầng (áp dụng cho trường hợp đấu thầu dự án BT không thành công). Mặt khác, việc thực thi pháp luật cũng cần được kiểm tra, giám sát chặt chẽ, nhất là quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép thực hiện dự án đầu tư theo hình thức BT.
Theo tôi, cần giới hạn lại phạm vi áp dụng dự án đầu tư theo hình thức BT: chỉ được áp dụng tại những địa phương kém phát triển, nguồn thu ngân sách yếu kém mà ngân sách trung ương vẫn phải trợ giúp, hạ tầng chưa đủ để thu hút đầu tư.Tại những địa phương có hạ tầng phát triển tốt thì không thực hiện dự án BT mà phải thực hiện cơ chế Nhà nước đấu giá đất để lấy tiền phát triển hạ tầng. Tại các địa phương này, không cho phép thực hiện các dự án BT mà khuyến khích đầu tư công-tư đối tác theo các hình thức khác dựa trên thu phí dịch vụ sử dụng hạ tầng, dịch vụ công cộng.
Về điều kiện áp dụng, cần có quy định chi tiết về yêu cầu phân tích chi phí – lợi ích giữa cơ chế BT và cơ chế Nhà nước đấu giá tài sản công để lấy tiền xây dựng hạ tầng để làm cơ sở cho quyết định thực hiện dự án BT. Bổ sung cơ chế đấu thầu dự án có sử dụng đất vào Luật Đất đai với phương thức chấm thầu vòng 1 về giải pháp công nghệ, chấm thầu vòng 2 về diện tích đất đai cần sử dụng.
“Ở một số nước, hình thức BT là trả bằng tiền, không phải luôn luôn trả bằng đất. Nhà nước giao cho nhà đầu tư xây dựng, sau đó kiểm toán kỹ thuật, tài chính đúng với ý định ban đầu rồi trả bằng tiền theo cam kết. Nói cách khác, chủ đầu tư xuất tiền trước, sau khi hoàn thành rồi thì Nhà nước trả tiền sau, hoặc có thể trả tiền kèm theo điều kiện, ví dụ như cho triển khai thêm 1 dự án thực hiện bằng ngân sách nhà nước. Nhưng tại Việt Nam, hình thức này lại bị lợi dụng đồng nghĩa với đổi đất lấy hạ tầng”, GS. Đặng Hùng Võ.
Cơ chế này được áp dụng đối với các dự án đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước, kể cả vốn bằng tiền hay bằng đất đai, công sản (dự án BT). Hồ sơ đấu thầu các dự án BT phải được Hội đồng thẩm định giá đất cấp quốc gia thẩm định về phần giá trị đất công, tài sản gắn liền đem đổi lấy hạ tầng. Trường hợp đấu thầu thành công thì diện tích đất công hoặc công sản đem đổi được xác định theo kết quả thắng thầu và dự án BT được quản lý theo đúng quy định của pháp luật về quản lý dự án. Trường hợp đấu thầu không thành công thì được chỉ định nhà đầu tư thực hiện và phải thực hiện quy trình đánh giá chất lượng hạ tầng và định giá hạ tầng,định giá khu vực đất, tài sản gắn liền đem đổi lấy hạ tầng.
Cần có quy định cụ thể về các nội dung được đề cập trong hợp đồng thực hiện dự án BT giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư tư nhân. Không cho phép giao đất để trả cho nhà đầu tư hạ tầng trước khi nghiệm thu, hoàn thành đánh giá chất lượng và định giá giá trị.
Cần có quy định sử dụng đất ở để trả cho nhà đầu tư hạ tầng phù hợp với kế hoạch phát triển nhà ở cân đối với hạ tầng trong phát triển đô thị.
Cần có quy định cụ thể về quy trình đánh giá chất lượng và định giá công trình hạ tầng đã được xây dựng và quy trình về định giá khu đất trả cho nhà đầu tư hạ tầng. Trường hợp khu đất trả cho nhà đầu tư hạ tầng nhận giátrị tăng thêm do hạ tầng mang lại thì giá trị khu đất đó được định giá sau khi có hạ tầng.
Hơn nữa, mọi dự án công tư đối tác phải được công khai toàn bộ, có sự tham gia giám sát của người dân và cơ quan nhà nước có liên quan, phải thực hiện đúng trách nhiệm giải trình trước các ý kiến giám sát của dân. Đây là những nguyên tắc cơ bản của một hệ thống quản trị tốt.
Đầu tư theo hình thức công tư đối tác có rất nhiều loại dự án chứ không phải chỉ có BT. Các dạng dự án khác đã được áp dụng khác với BT như BOT (xây dựng – kinh doanh – chuyển giao), BTO (xây dựng – chuyển giao – kinh doanh), BOO (xây dựng – sở hữu – kinh doanh), BTL (xây dựng – chuyển giao – thuê dịch vụ)… và còn có thể có nhiều dạng dự án khác nữa trong tương lai miễn là tạo ra khả năng thu lại kinh phí đã đầu tư dự án. Tất nhiên, cách thu bền vững là thu từ dịch vụ sử dụng hạ tầng chứ không phải thu bằng đất đai.
