Nhiều bất cập
Luật sư Nguyễn Tiến Lập cho biết, có nhiều vấn đề bất cập đặt ra tại các dự án BOT và BT trong thời gian vừa qua.
Một là, các dự án PPP mới chỉ xoay quanh lợi ích của Nhà nước, chủ đầu tư và ngân hàng cho vay mà không chú ý đến lợi ích của cộng đồng với tư cách là người dân và người tiêu dùng. Điều này đã dẫn đến, thậm chí làm bùng nổ sự bức xúc và phản đối trong dư luận và xã hội.
Hai là, nhiều vấn đề quan trọng và nhạy cảm về tài chính của dự án như lựa chọn chủ đầu tư, xác định vốn đầu tư và phân bổ nguồn vốn, chi phí và giá thành, mức thu phí, thời gian hoàn vốn, kiểm soát tiền phí thu được không được làm minh bạch, tiềm ẩn nhiều tiêu cực, thậm chí tham nhũng.
Ba là, mặc dù thời gian triển khai dự án nhanh, chi phí lớn nhưng chất lượng sản phẩm, công trình không cao, cái gọi là ưu thế của khu vực tư nhân về quản lý dự án và công nghệ để bảo đảm chất lượng không đạt được.
Bốn là, đầu tư phát triển hạ tầng thông qua PPP là chủ trương lớn nhưng không thu hút được đầu tư nước ngoài; tuyệt đại đa số các dự án do nhà đầu tư trong nước thực hiện.
Năm là, lĩnh vực được lựa chọn đầu tư PPP khá hẹp và phiến diện, tập trung chủ yếu vào giao thông đường bộ và xây trụ sở cơ quan nhà nước, vốn là những lĩnh vực dễ làm và nhanh thu hồi vốn, trong khi còn nhiều mảng cơ sở hạ tầng kỹ thuật và xã hội khác lại không được quan tâm và đầu tư.
Sáu là, vẫn có sự đánh giá và quan điểm coi đầu tư PPP là đơn giản và có lợi, chỉ chú ý đến khâu hình thành, phê duyệt dự án, huy động vốn đầu tư và xây dựng công trình mà không quan tâm đúng mức đến khâu vận hành trong thời gian dài sau đó, dẫn đến không lường trước các rủi ro, khi có tranh chấp thì thiếu các biện pháp và cách thức giải quyết phù hợp.
Luật sư Nguyễn Tiến Lập.
Bảy là, việc cho triển khai quá nhiều và quá dễ các dự án BOT và BT trong một thời gian ngắn đã gây quá tải cho nền kinh tế, làm tăng gánh nặng chi phí và giá thành các sản phẩm, dịch vụ có liên quan, dẫn tới làm giảm năng lực cạnh tranh quốc gia.
Cuối cùng, PPP là một chính sách lớn và hệ trọng. Việc triển khai nó không chỉ thu hút một khối lượng lớn nguồn lực vật chất của đất nước mà còn tạo ra các tác động, hệ luỵ về kinh tế – xã hội sâu rộng mà trong hàng chục năm qua, chưa nói đến các hiện tượng tiêu cực, tham nhũng mà Quốc hội dường như không can dự trực tiếp cho tới khi có các phản ứng từ người dân và cộng đồng doanh nghiệp được phản ánh qua truyền thông.
Nên bỏ cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng”
Từ thực tế trên, luật sư Lập đặt ra câu hỏi, liệu rằng khi nâng cấp lên thành Luật PPP thì các vấn đề bất cập về chính sách và thực hiện dự án nói trên có cần thiết được đề cập và giải quyết hay không?
Theo luật sư Lập, điều này rất cần thiết, nhưng rất tiếc chưa thấy thể hiện rõ trong dự thảo Luật PPP này.
Ông Lập cho rằng, về đối tượng của các dự án PPP, chỉ cần quy định nguyên tắc chung, theo đó PPP chính là hình thức đặc thù của đầu tư công, tức là mọi dự án mà đáng ra Nhà nước phải thực hiện nhưng do thiếu nguồn lực (vốn, công nghệ, kỹ năng quản trị) nên cần triển khai dưới hình thức đối tác công tư tuỳ theo nhu cầu và quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Có chăng phân biệt và loại trừ là các dự án của doanh nghiệp nhà nước bởi được thực hiện theo khuôn khổ thông thường của Luật Đầu tư và Luật Doanh nghiệp.
“Ngoài ra, từ góc độ giám sát của Quốc hội (để tránh sự lạm dụng của các cấp chính quyền), theo tôi cần quy định loại trừ một số lĩnh vực như dự án xây trụ sở làm việc, cơ sở nghiên cứu, đào tạo của cơ quan nhà nước chẳng hạn”, ông Lập đề xuất.
Ông Lập cũng nhấn mạnh, hình thức PPP tuyệt đối không nên bao gồm dự án BT hay nếu có thì không theo cách làm như hiện nay – Điều 45.3 của dự thảo có quy định về Dự án hay Hợp đồng BT (Xây dựng – Chuyển giao). Theo ông, nên loại bỏ hình thức dự án này với 5 lý do:
Thứ nhất, về bản chất đó là hình thức mua sắm công thông thường mà Nhà nước không thanh toán bằng tiền mặt, có chăng là thanh toán sau mà không cần ứng trước. Tuy nhiên, Nhà nước vẫn phải thanh toán, tức chi tiêu công thông qua đầu tư, do đó suy cho cùng chỉ là một cách “lách” Luật Ngân sách và Luật Đầu tư công.
Nên kiên quyết bỏ hẳn cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng”.
Thứ hai, bởi không thanh toán bằng tiền mặt, rất khó công khai và minh bạch trong khâu thẩm định, phê duyệt và chi trả cho chủ đầu tư tư nhân, tạo điều kiện cho tiêu cực phát sinh.
Thứ ba, dự án BT không phù hợp với chính sách hợp tác đối tác công – tư (PPP) vì không có yếu tố tranh thủ vốn đầu tư dài hạn của tư nhân cũng như công nghệ quản trị tiên tiến của khu vực này.
Thứ tư, vừa qua có nhiều dự án BT được triển khai, chủ yếu nhằm xây dựng đường giao thông liên tỉnh, trụ sở, công trình văn hoá, giáo dục theo kiểu “đổi đất lấy hạ tầng” gắn với nhiều hệ luỵ tiêu cực (móc ngoặc, tham nhũng, trục lợi chính sách) khiến dư luận bức xúc gọi tên BT là mảnh đất màu mỡ cho tham nhũng.
Cuối cùng, hình thức BT rất hiếm khi được triển khai ở các nước với lý do không tận dụng được bất cứ lợi thế gì của khu vực tư nhân và gây khó cho trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước.
“Nếu hình thức dự án BT vẫn được giữ lại thì nên kiên quyết bỏ hẳn cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” mà thay vào đó, thanh toán riêng rẽ cho nhà đầu tư bằng tiền sau khi đã đấu giá quyền sử dụng đất một cách rộng rãi và công khai, minh bạch”, luật sư Lập đề nghị.
Bên cạnh đó, luật sư này cũng đề nghị thay đổi cách tiếp cận và gọi ”Nhà đầu tư PPP” hiện nay là “Bên phát triển dự án” (thông lệ quốc tế gọi là ”developer” hay “sponsor”). Từ đó dồn sự chú ý vào các chủ thể khác quan trọng hơn là Doanh nghiệp dự án (chính là bên gắn bó trọn đời với dự án) và Bên tài trợ nói chung (bao gồm ngân hàng, chế định tài chính và/hoặc các nhà đầu tư đơn lẻ khác) là những chủ thể đầu tư đích thực vào dự án.
Về quyết định chủ trương đầu tư, ông Lập đề xuất bổ sung một căn cứ khác khi quyết định chủ trương đầu tư PPP là cần song song lập một dự án đầu tư công (ở giai đoạn đánh giá tiền khả thi) để làm đối chứng. Chỉ khi đó, nếu UBND hay Bộ ngành trình lên, Hội đồng nhân dân, Chính phủ và Quốc hội mới có khả năng đánh giá thiệt hơn và lợi hại để phê chuẩn. Đồng thời cân nhắc bỏ quy định Dự án do nhà đầu tư tự đề xuất (Điều 27 và 28 của dự thảo).
Đối với tài chính hay vốn thực hiện dự án, vị này cho rằng, một mặt quy định các tỷ lệ và hạn mức của từng loại nguồn vốn (có thể tương thích với từng loại dự án), mặt khác quy định hình thức phát hành “Trái phiếu công trình” (thay cho Trái phiếu doanh nghiệp) của doanh nghiệp thực hiện dự án như trong dự thảo.
